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國家油氣管網公司是家怎樣的公司?這六大維度全方位解讀

中國油氣管網改革正式進入實操執行階段。

圖片來源:視覺中國

作者|國家發展改革委價格監測中心研究員 劉滿平

業內對于油氣管網推行“網銷分離”改革的討論已持續多年,對“一步到位”成立國家石油天然氣管網集團有限公司(下稱國家油氣管網公司)及其未來發展更是爭論不斷。

盛贊者有之,質疑者亦有之,各方意見不一。

那么,究竟該如何看待油氣管網運營機制改革以及剛剛成立的國家油氣管網公司呢?

為什么要進行油氣管網運營機制改革?

中國油氣領域改革思路主要是沿兩條主線開展:以體制改革為主,所有制改革為輔。體制改革的一個重點和切入點就是管網環節的改革。

一是油氣管網運營機制改革可牽動油氣業上下游的改革。

在整個油氣產業鏈上,管網處于中游,是屬于自然壟斷環節業務,管網連接著上下游,上游是勘探開發,下游是加工和銷售。上游、下游均是競爭環節業務。通過管網運營機制改革讓管道獨立,最直接的好處就是實現自然壟斷環節業務和競爭環節業務脫離,進而促進整個行業形成競爭關系。

二是現行油氣管網運營機制不利于推動油氣市場化改革和油氣產業發展。

目前,中國天然氣產業發展存在的九大不平衡、不充分問題,有六大問題與管網密切相關,突出問題有兩個:現有機制制約其它主體進行管網投資,導致管網建設存在短板;由于不同的管線由不同的企業投資建設,建成后的管網基本相互獨立運營,導致管網之間互聯互通程度較低。

而且,由于管網相對獨立分散,缺乏統一整體規劃和統一調控機制,統一監管難度大,執行力低,管網公平開放難以實現,導致重復建設和運行效率低下并存。

中國要建成什么樣的油氣管網運營機制?

從西方國家油氣管網發展和運行機制改革經驗看,要促進油氣管網業務乃至全行業的健康和快速發展,管網從石油公司剝離出來獨立運行,實行“網銷分離”、“運銷分離”是改革的大方向。

經過漫長的改革,目前全球油氣管網運行模式主要有三種:以俄羅斯為代表的上中下游業務一體化運營模式;以歐盟為代表的上游氣源市場和下游終端銷售市場實行多家主體自由競爭,中游輸配管網保持自然壟斷,實施第三方氣源無歧視公平接入的“X+1+X”運營模式;以美國為代表的上中下游完全自由化運營模式。

可見,各國基于自身的管網建設規模、天然氣消費規模、法律法規、監管模式等不同情況,采取不同的運營模式,模式選擇與各國管網發展歷史、發展階段、產業規模、競爭特點相適應,對天然氣市場化包括管網體制做出最有利于發展和國家利益的制度安排。

中國亦是如此,在借鑒國際經驗以及考慮自身產業發展情況,經過多種方案對比,最終選擇“上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭”,即“X+1+X”的運營模式,是在現行政策條件與政府監管能力下,短時間內破解困擾天然氣行業發展的最突出短板,推動實現“網銷分離”、“運銷分離”最具操作性和現實選擇。

國家油氣管網公司該如何定位?

國家油氣管網公司作為一家國有資本控股、投資主體多元化的行業內帶有自然壟斷性公司,其組建與監管既要符合天然氣行業特性以及發展趨勢,還要符合當前中國國有企業改革和國資監管的相關意見和精神。

前提是要對它進行準確的定位。

一是要對國家油氣管網公司的經營業務進行準確定位,真正實現政企分開。

應明確國家油氣管網公司首先是一家企業,不能注入部分政府行業管理職能。如果賦予其半政府的角色,勢必會影響其在提供服務過程中的公正性,極易在規劃、投資、管容分配等方面誘發道德風險。

國家油氣管網公司將是一個全國性的油氣供應高效協調平臺,僅提供油氣管輸服務,來對接上下游資源。

二是要結合《關于深化國有企業改革的指導意見》和《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》,對國家油氣管網公司進行準確的功能定位。應明確其是屬于處于自然壟斷行業、經營專營業務、承擔重大專項任務的商業類國有企業,還是公益類國有企業。

如果界定為前者,在考核其經營業績指標和國有資產保值增值情況的同時,還要加強對服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業以及完成特殊任務的考核。

如果界定為公益類,就要按照市場規則提高公共服務效率的能力,必要的產品或服務價格可以由政府制定,在企業確保財務收支公開透明、運行有效的前提下,發生政策性虧損時政府給予補貼。

國家油氣管網公司會更加壟斷嗎?

按照改革意見,未來國家油氣管網公司將囊括現有國有大型油氣企業全資或控股的長輸管網、部分儲氣庫和液化天然氣接收站,以及那些自愿加入的部分省級管網公司,資產體量巨大,級別為副部級,與現有三大國有油氣企業平起平坐。

外界擔心,原來分散在三家大型油氣企業集中于一家,是否會成為第二個電網,成為另一個壟斷企業。

對此,筆者認為,一是由于管網本身是自然壟斷環節業務,所以在此基礎上成立的國家油氣管網公司自然是壟斷企業。

二是自然壟斷企業不一定必然產生壟斷行為,前提是消除其壟斷動機和建立強有力并具備操作性的監管制度和措施。

自然壟斷企業壟斷動機無非就是獲取高額壟斷利益,電網之所以被稱為壟斷企業,主要是它沒有真正實行“網銷分離”,而是實行輸配售一體,“統購統銷”以賺取價差為主的盈利模式,而且還參與電力設備制造與銷售等,有很強的壟斷動機。

但國家油氣管網公司僅從事油氣長輸管網的調度運行、公平開放和運輸服務,不參與油氣勘查開采、進出口、生產銷售等競爭性業務,確保管輸和銷售分開,而且不從事設備制造、施工建設等輔助性業務。

其收益主要來自于政府的準許收益,與買賣氣、賺取價差沒有任何關系,與運送誰家的氣也沒有任何關系,模式與電網有很大不同,沒有壟斷動機機會。

另外,改革意見明確要加強對國家油氣管網公司信息公開、規劃落實、公平開放、管輸價格、安全運營、資產和服務等多方面的監管,況且,根據現有的政府以及行業監管力量,未來監管一家公司總比現在監管三家甚至多家公司容易得多。

省級管網公司未來將如何改革?

目前,對于省級管網公司的定義還沒有統一的認識和規范,一般認為省級管網公司是地方國有企業代表地方政府控股的省級管道投資、建設、運營公司。

初步統計,全國有21個省份組建了30多家省級天然氣管網公司,主要職責除了從事管輸業務外,大多涉及天然氣銷售和終端業務。從組建省級管網公司的初衷看,大部分旨在統一管網規劃建設、提高氣化率,實現普遍服務和協調發展,也有部分省份致力于省內天然氣的統購統銷,掌握資源話語權。

這些省級管網公司中,如果按照“上游供氣商能否與下游用戶直接交易”以及“區域管網建設運營是否為特許經營”的區別來劃分,全國省級管網公司具體運營模式可大致歸納為三類。

一是以浙江為代表的“統購統銷”模式。此模式特點是當地?。ㄊ校┱諶ü芡咎匭砭鋇靨烊黃芡ㄉ杓霸擻?,同時負責區內氣源采購、天然氣下游市場開發及銷售,形成“多氣源供應,全省一張網”,天然氣供應商不能與下游用戶直接交易。

二是以廣東為代表的“允許代輸”模式。該模式特點是當地省政府授權管網公司特許經營省內天然氣管網建設及運營,省內居民和公共服務用氣采用統籌調配模式,由省管網公司統籌采購并銷售給城市燃氣公司,省內發電、工業等用戶可直接與供氣商簽訂合同,由省管網公司提供代輸服務,收取管輸費。

三是以江蘇為代表的“開放型”模式。這種模式特點是上游供氣商可直接與下游用戶(包括城市燃氣、終端用戶等)簽訂購銷合同,省內管道建設運營主體多元化,可以由供氣商、用戶等直接建設,也可以通過省管網代輸。

上述三種模式是根據不同省份氣源來源情況、市場消費等特點組建的,各有特點和利弊。例如,開放型管網模式地區的天然氣終端價格優勢明顯,統購統銷管網運營模式制約天然氣市場化進程。

按照油氣體制以及油氣管網運行機制改革意見,國家油氣管網公司成立后,省級管網公司改革方向將主要有三種可能。

第一種可能是成為國家油氣管網公司控股的子公司或參股子公司。

目前現有三大油氣企業在10多家省級管網持有股份,按照“國有大型油氣企業在省級管網公司中所持股權,全部納入國家油氣管網公司”,國家油氣管網公司成立后,其在廣東、浙江省天然氣管網公司中將分別占有72%、60%的股份,自然成為第一大股東。部分省級管網公司則成為國家油氣管網公司的控股子公司,還有一部分成為國家油氣管網公司參股子公司,地方政府或其它投資者為第一大股東。

省級管網公司如果成為國家油氣管網公司的控股子公司,它們在法律上獨立于國家油氣管網公司,并擁有獨立而完整的公司管理組織體系,在經營方面具有較大的獨立性和一定的靈活性。同時,其經營活動也受到國家油氣管網公司的間接控制,要服從國家油氣管網公司的總體戰略和總體利益的需要。

具體來說,一是剝離天然氣銷售業務,向單純輸配公司轉變,向第三方公平開放;二是輸配費用監管由省級及以下政府監管,不同企業的運費率不一樣;三是規劃、標準等要按照國家油氣管網公司統一制定,省內管網建設放開,允許多元參與。

省級管網公司如果成為國家油氣管網公司的參股子公司,其經營以及管理模式與仍然單獨存在的省級管網公司一樣。

第二種可能是演變成為國家油氣管網公司省級分公司。國家油氣管網公司成立后,從發展趨勢看,很有可能在各省成立省級分公司。按照“鼓勵地方以省級管網資產入股國家油氣管網公司”,這些省級管網公司并入到國家油氣管網公司后,有可能成為其省級分公司。

成為國家油氣管網公司省級分公司后,其在法律上、經濟上沒有獨立性,不具有法人資格,僅僅是國家油氣管網公司的附屬機構,在業務、資金、人事等方面受國家油氣管網公司管轄。具體來說,一是只提供輸氣服務,不能買賣氣,向第三方公平開放;二是運費率由整個國家油氣管網公司統一決定,由中央政府監管;三是規劃、標準等由國家油氣管網公司制定。

第三種可能是仍然單獨存在。對于那些沒有成為由國家油氣管網公司控股、參股或成為其分公司的省級管網公司來說,仍然可以單獨存在。其經營模式也得與國家油氣管網公司控股子公司模式相類似,只是經營自主權大很多。但從未來發展趨勢看,單獨存在的省級管網公司勢必會遭到來自國家油氣管網公司延伸至其運營區域內的競爭與挑戰。

上述三種改革模式或方向中,省級管網公司成為國家油氣管網公司控股子公司或省級分公司的優點是:有利于減少中間環節,形成“全國一張網”,利于統一規劃、調度和協調。缺點是:來自地方政府的阻力過大,尤其是成為省級分公司的模式;且不利于發揮地方在促進天然氣協調發展的積極性。

如果省級管網公司不并入到國家油氣管網公司,成為參股子公司或仍然單獨存在,優點是成本低,操作相對容易,也有利于各地方根據自己實際情況促進天然氣協調發展。但缺點是,中間環節沒有減少,不利于統一規劃、調度和協調,可能遭遇“腸根阻”,不能形成“全國一張網”。

從目前實際情況以及改革趨勢,筆者個人判斷,國家油氣管網公司成立后,未來能夠真正單獨存在的省級管網公司很少,或多或少地都得與國家油氣管網公司沾上關系,很有可能按照“全國一張網”的思路,省級管網公司將會以市場化方式融入國家油氣管網公司中去。至于以什么樣的市場化方式,則會根據各地實際情況而有所差別,不宜一刀切。

油氣管網運營機制改革短時間能成功嗎?

以組建國家油氣管網公司為核心的油氣管網運營機制改革,標志著中國油氣體制改革邁出了關鍵的一步。外界對此期望很高,希望能立馬見效。

但遺憾的是,油氣管網改革是一項系統工程,不可能一蹴而就,也不可能一勞永逸,需要一段時間去磨合和檢驗。

其次,組建國家油氣管網公司不等于油氣管網運營機制改革的一切,更不是油氣體制改革的全部,還需要在上下游主體多元化和公平競爭等多個方面綜合改革推進。

改革歷來無坦途,再高明的改革方案也要現實可行,才能實現改革的目的,一蹴而就式的完美解決方案往往只存在于理論之中。

油氣管網運營體制改革亦是如此,尤其是成立國家油氣管網公司,事關不同主體的重大利益調整,涉及面廣,影響大。

不可否認,組建國家油氣管網公司在現階段也并非完美方案,且組建方案中很多表述都是原則性的指導意見和安排,也沒有詳細的配套實施細則,回答不了外界眾多疑惑。

但總的看來,在現行政策條件與政府監管能力下,它或許是短時間內破解困擾天然氣行業發展的最突出短板,推動實現“網銷分離”最具操作性和現實的選擇。

未來,國家油氣管網公司在運營中還可能遇到新的情況和新的挑戰。這些情況和挑戰在下發的改革意見中并沒有表達出來。

例如,由于天然氣行業嚴重依賴基礎設施,開發項目必須和管道建設相配套,確保輸送到位。國家油氣管網公司后,其投資管網建設的決策肯定慢于現行一體化企業。如果石油企業等不及國家油氣管網公司建設,或者說企業發現新氣田后,但在規劃中沒有相關管線,此時政策允不允許企業自身自行興建管線,興建好后會不會被國家油氣管網公司收走?

對此,筆者認為,這些問題與挑戰都是發展中的問題,不能因此畏縮不前,需要堅定信念、提前謀劃、認真研究、積極應對、穩妥處理、不斷完善,用改革推動發展。既然已邁出了改革的關鍵一步,就應該“守正篤實,久久為功”。

(本文僅代表作者本人個人意見,與供職單位無關)

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